最高法院：关于修改《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第12条第2款提案的答复
最高法院网
对十二届全国人大五次会议第4585号建议的答复
你局关于修改《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第十二条第二款的建议收悉，现批复如下：
您在提案中提到，夫妻双方均离开户籍所在地一年以上的，离婚纠纷的诉讼管辖是人民法院确定离婚纠纷管辖时的难点问题之一。你们关于深入实践、认真调研基础的宝贵意见，对人民法院改进司法审判、促进司法为民具有重要意义。
《民事诉讼法司法解释》第12条是根据基础，制定的，对最高人民法院1992年公布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第12条做了有限的保留和修改。该条款规定了流动人口提起离婚诉讼的属地管辖权。根据夫妻一方或双方是否为流动人口，分别有两个条款，您反映的问题主要集中在该条第二款，即夫妻双方均为流动人口，双方离开住所地超过一年且被告一方无音讯时地域管辖的确定问题。.
对于夫妻双方离开住所地超过一年，一方起诉离婚时的地域管辖问题，民事诉讼法司法解释第十二条第二款规定，能确定被告经常居住地的，由被告经常居住地法院管辖。同时为减少原告诉累，也规定了只要原告证明被告有固定居住，即可向被告居住地法院起诉，为人民法院下一步审理、执行提供便利。管辖制度的基本原则是原告就被告的原则，民事诉讼法司法解释第十二条起草时，基于当前社会经济飞速发展、人员流动频繁的社会状况，为方便当事人诉讼，确立了当事人双方均离开户籍住所地的，一方起诉离婚的案件，由被告经常居住地法院管辖；没有经常居住地的，由原告起诉时被告居住地人民法院管辖的规则。这不仅仅是为便利原告的起诉，还要考虑立案受理后是否有利于人民法院对婚姻家庭关系的处理，对妇女儿童合法权利的保护，是综合权衡各方面因素的基础上，确定的特殊的地域管辖原则。
离婚纠纷是与夫妻个人关系有关的诉讼。为了尽可能地维护婚姻关系的稳定，人民法院在审理离婚纠纷时，应当以夫妻关系是否确实已经破裂为重点，决定是否进行调解，是否支持原告的离婚诉讼请求。如果被告不出庭诉讼，人民法院往往无法判断夫妻感情是否真正破裂，难以判断是否支持原告的离婚诉讼请求。如果原告仍在其住所地居住，人民法院还可以通过调查取证、走访当地居委会、村委会等方式，间接了解夫妻感情生活的真实情况。因此，民事诉讼法司法解释第十二条第一款规定，只有一方离开住所地一年以上，另一方起诉离婚的，可以由原告住所地人民法院管辖。而如果双方均为流动人口，均离开住所地超过一年，在被告无音讯时即使由原告住所地或经常居住地法院管辖，当地各类社会组织往往也对原被告双方的夫妻关系无从可知，也不利于人民法院准确判断夫妻双方感情是否确已破裂，以及作出是否支持离婚诉请的判决。
我国虽已实行立案登记制，但原告起诉仍应符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉受理条件。只有在被告确实失踪或者下落不明的情况下，才能根据民事诉讼法第二十二条的规定，由原告住所地或者经常居住地法院管辖该条第二项即规定了起诉时需有明确的被告，这里明确的被告包括能提供被告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所以及联系方式等信息。原告起诉时提供被告的各项信息是原告应承担的举证义务，尤其是涉及关系人身关系的离婚纠纷，更应慎重处理。。
你院建议向我们指出，离婚案件中，双方均为流动人口时，地域管辖的确定存在困难，我们将对此进一步开展研究，探索既有利于原告起诉，又便于人民法院审理和执行工作的地域管辖确定原则。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。